Kunnat ja kaupungit asiakkaana: mitä laki oikeasti vaatii asiakkaan tuntemiselta?
Kunnat ja kaupungit ovat monelle ilmoitusvelvolliselle, kuten pankeille, rahoitusyhtiöille, tilitoimistoille ja lakiasiaintoimistoille arkipäiväinen asiakasryhmä. Silti rahanpesulaki (444/2017) ja sitä täydentävä ohjeistus antavat aiheeseen vain yleiset periaatteet, ei valmista kunta-checklistiä. Tämä jättää ilmoitusvelvolliselle sekä liikkumavaraa että vastuun: jokainen kevennys on itse perusteltava omassa riskiarviossa.
Käymme tässä artikkelissa läpi, mitä laki ja viranomaisohjeistus tosiasiassa mahdollistavat kahdessa yleisessä tilanteessa:
- mitä kunta- tai kaupunkiasiakkaan tuntemisessa tarvitaan minimissään ja
- miten kuntien omistamia yhtiöitä ja säätiöitä tulisi käsitellä?
Mitä kunta-asiakkaasta pitää tietää: riittääkö edustaja ja PEP-tarkistus?
Yleinen oletus on, että kunta-asiakkaan kohdalla riittää tunnistaa asiakasta edustava henkilö ja tarkistaa hänen PEP-statuksensa. Tämä on lähellä oikeaa, mutta kuvaa vain osan kokonaisuudesta. Lain rakenteesta löytyy kolme asiaa, jotka kannattaa erottaa toisistaan ja jotka yhdessä muodostavat perusteltavissa olevan minimitason.
Tosiasiallista edunsaajaa (TE) ei kunnalla itsellään ole lainkaan. Julkisoikeudellisella yhteisöllä (kunta, kuntayhtymä, hyvinvointialue) ei ole tosiasiallisia omistajia tai edunsaajia rahanpesulain tarkoittamassa mielessä, koska määräysvalta ei kanavoidu luonnolliselle henkilölle.
Edustajan tunnistaminen ja todentaminen ei ole poistettavissa, vaikka menetelmä on kevennettävissä.Rahanpesulain 3 luvun perusvelvoitteet koskevat aina kaikkia asiakkaita. Yksinkertaistettu menettely voi keventää asiakirjalähdettä, ajoitusta tai päivitystiheyttä, mutta ei poista itse velvoitetta.
PEP-status: yleisin virhepäätelmä ja tarkka lainkohta, joka tukee vähäriskitulkintaa. Kotimaiset merkittävät julkiset tehtävät on lueteltu tyhjentävästi valtioneuvoston asetuksessa 610/2019 (2–11 a §): valtionpäämies, hallituksen päämies, ministerit, kansanedustajat, puolueiden johtoelimet, ylimmät tuomioistuimet, valtiontalouden tarkastusvirasto, Suomen Pankin johtokunta, suurlähettiläät, puolustusvoimien kenraalikunta, valtion kokonaan omistama tai enemmistöomisteinen yritys ja valtion liikelaitos johtoineen ja kansainväliset järjestöt. Kuntien tai kaupunkien johtoa (kunnanjohtaja, pormestari, valtuuston puheenjohtaja) listassa ei mainita, sillä asetus koskee nimenomaisesti valtiotasoa, ei kuntatasoa. Kunnan edustaja ei siis tyypillisesti ole PEP pelkästään kunnallisen tehtävänsä perusteella, ellei hänellä ole muuta listalla olevaa asemaa, kuten kansanedustajuutta.
Tämä ei kuitenkaan poista selvitysvelvollisuutta. LVV on korostanut, että jos poliittisen vaikutusvallan selvittämättä jättämistä ei ole perusteltu erittäin huolellisesti, valvontaviranomainen katsoo, ettei ratkaisu perustu asianmukaiseen riskiperusteiseen arvioon. Selvitys on siis tehtävä, mutta lopputulos on normaalisti kielteinen ja tämä johtopäätös kannattaa kirjata riskiarvioon nimenomaisella viittauksella VNa 610/2019:n rajaukseen.
Kuntien ja kaupunkien omistamat yhtiöt ja säätiöt
Kunnilla ja kaupungeilla on usein omistuksessaan osakeyhtiöitä, ja ne voivat olla mukana erilaisissa säätiöissä. Käsitys siitä, että nämä käsitellään KYC-prosessissa normaalien oikeushenkilömenettelyjen mukaisesti riippumatta siitä, että taustalla on kunta, kaupunki tai hyvinvointialue, pitää paikkansa. Syy kannattaa kuitenkin avata, koska "normaali käsittely" ei tarkoita, että TE-määrittely jäisi tekemättä.
Julkisyhteisön omistamassa yhtiössä ei yleensä ole tosiasiallisia edunsaajia siinä mielessä, että joku luonnollinen henkilö omistaisi yli 25 % tai käyttäisi vastaavaa määräysvaltaa. Tällöin sovelletaan rahanpesulain fallback-sääntöä: TE:ksi katsotaan yhtiön hallitus, toimitusjohtaja tai muu vastaavassa asemassa oleva henkilö. Säätiöiden osalta kyse ei ole vastaavasta fallback-säännöstä, vaan omasta nimenomaisesta määräyksestä: rahanpesulain 1 luvun 7 §:n mukaan säätiölaissa (487/2015) tarkoitetun säätiön tosiasiallisina edunsaajina pidetään säätiörekisteriin merkittyjä hallituksen ja hallintoneuvoston jäseniä. Säätiöiden kohdalla TE määräytyy siis aina näiden tahojen mukaan, ei sen perusteella, puuttuuko luonnollisen henkilön tosiasiallinen määräysvalta.
Normaali menettely siis tuottaa oikean lopputuloksen automaattisesti. Ei siksi, että kunnan tausta olisi merkityksetön, vaan koska TE-sääntely itsessään ohjaa tilanteen johtoon tai hallitukseen, kun omistajana on julkisyhteisö. Tähän liittyy myös konkreettinen kevennysmahdollisuus: PRH:n kaupparekisterin tai säätiörekisterin edunsaajamerkintään voidaan luottaa sellaisenaan sen sijaan, että TE selvitettäisiin erikseen omin toimin. Näin on siksi, että TE palautuu joka tapauksessa rekisteriin merkittyihin henkilöihin. Yhtiöiden osalta fallback-säännön kautta ja säätiöiden osalta rahanpesulain 1 luvun 7 §:n oman erillisen määräyksen nojalla.
Kannattaako kevennystä käyttää ollenkaan?
Koska yksiselitteistä normia kevennykselle ei ole, monessa organisaatiossa päädytään käytännössä kohtelemaan kaikkia asiakkaita, kunnat mukaan lukien, normaali- tai korkeariskisinä ja jättämään kevennykset kokonaan soveltamatta. Tämä on hyväksyttävä valinta: kun kevennystä ei sovelleta lainkaan, sen perustelutaakkaakaan ei synny. Koska LVV:n valvontalinja on, että puutteellisesti perusteltu kevennys katsotaan riskiperusteisen arvion puutteeksi, tämä on hallinnollisesti turvallisin reitti.
On kuitenkin syytä muistaa, että tämä ratkaisu koskee vain menettelyn keventämistä, ei riskiarvion sisältöä. Vaikka kevennyksiä ei sovellettaisi, riskiarviossa on siitä huolimatta tunnistettava, että kunnat ja kaupungit ovat VNa 929/2021 7 §:n mukainen vähäriskitekijä. Riskiarvio ja menettelyn kevennys ovat kaksi erillistä päätöstä: on täysin pätevää todeta, että kunta on vähäriskinen tekijä, mutta soveltaa siihen silti täyttä menettelyä. Riskitekijän kokonaan sivuuttaminen riskiarviosta sen sijaan on puute, vaikka kevennystä ei koskaan otettaisi käyttöön.
Yhteenveto
- Kunta-asiakkaan tuntemiselle ei ole erillistä, valmista säädös- tai ohjetasoista listaa, vaan vastuu kevennysten perustelusta on ilmoitusvelvollisella itsellään.
- Edustajan tunnistus ja PEP-tarkistus ovat oikea lähtökohta, mutta kokonaisuuteen kuuluu lisäksi TE:n puuttumisen dokumentointi ja jatkuva seuranta riskitasosta riippumatta.
- Kunnalla itsellään ei ole TE:tä; kuntien omistamilla yhtiöillä TE palautuu fallback-säännön kautta johtoon, kun taas säätiöillä TE määräytyy rahanpesulain 1 luvun 7 §:n oman erillisen säännöksen perusteella säätiörekisteriin merkittyihin hallituksen ja hallintoneuvoston jäseniin. Kaikki nämä ovat lain rakenteesta johtuvia seurauksia, eivät riskiperusteisia kevennyksiä.
- PEP-selvitys on tehtävä, mutta VNa 610/2019:n rajauksen perusteella kunnan tai kaupungin edustaja ei tyypillisesti täytä kotimaisen PEP:n määritelmää. Johtopäätös on kuitenkin aina perusteltava erikseen.
- Kevennysten soveltamatta jättäminen kokonaan on hyväksyttävä ja hallinnollisesti turvallinen valinta, kunhan riskiarviossa siitä huolimatta tunnistetaan kuntien ja kaupunkien asema vähäriskitekijänä.
- Sitovaa, kuntaspesifiä viranomaistulkintaa ei ole julkaistu. Täyttä varmuutta vaativissa tapauksissa kannattaa varmistaa tulkinta suoraan LVV:ltä.
Lähteet: Rahanpesulaki (444/2017), 1 luku 7 § (säätiöiden tosiasialliset edunsaajat); Säätiölaki (487/2015); Valtioneuvoston asetus 929/2021 (7 §); Valtioneuvoston asetus 610/2019 (kotimaiset merkittävät julkiset tehtävät); LVV:n ohje ilmoitusvelvolliselle (luku 6.4); LVV:n webinaariohjeistus poliittisen vaikutusvallan selvittämisestä.
